食品安全法為保健品立法指明方向
編輯: 管理員 日期: 2013-12-20 點(diǎn)擊次數: 5325
美容、減肥、抗疲勞、降血脂……近年來(lái)，越來(lái)越多的保健食品涌進(jìn)市場(chǎng)，其安全性日益受到人們的關(guān)注。
據統計，我國是全球最大的保健食品生產(chǎn)、消費市場(chǎng)，截至2007年底，我國共批準保健食品8900多種，年銷(xiāo)售額近千億元。如此具有發(fā)展前景的行業(yè)，卻由于缺乏監管，使得公眾對保健食品的信任度大幅降低。
中國消費者協(xié)會(huì )的一項調查顯示，我國70%以上的保健食品存在虛假宣傳、夸大宣傳的現象，有相當比例的保健品為假冒產(chǎn)品，還有一些保健食品隨意加入違禁藥物。而群眾對保健品的不信任率竟然達到53％，非常不信任則達到了34﹪。
一方面是人民群眾保健養生意識的提高和對保健食品需求的增強，另一方面是保健食品市場(chǎng)產(chǎn)品泛濫、價(jià)格混亂、質(zhì)量堪憂(yōu)的混亂無(wú)序，為此，加強保健食品監管刻不容緩。2月28日經(jīng)全國人大常委會(huì )表決通過(guò)的《食品安全法》向人們宣告，國家將從立法層面加強對保健食品的監管。
保健食品艱難邁入法律大門(mén)
2008年5月，中國保健協(xié)會(huì )召集行業(yè)內的企業(yè)代表和相關(guān)政府部門(mén)召開(kāi)座談會(huì )，呼吁保健食品應當在《食品安全法》中得到一個(gè)定位。該協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)徐華鋒曾表示：“我們希望最終的法案中能提到保健食品。如果把保健食品列為食品的一類(lèi)進(jìn)行管理，在《食品安全法》中就應當有所體現和定位，然后據此再另行制定有關(guān)保健食品的管理細則?！?
縱觀(guān)《食品安全法》全文，雖然涉及保健食品的只有第五十一條，但就是這一個(gè)條款，已讓徐華鋒的希望變成了現實(shí)；也正是這一個(gè)條款，為保健食品在《食品安全法》中獲得了一個(gè)明確的法律地位。
實(shí)際上，保健食品的性質(zhì)介于食品和藥品之間，對其安全性評價(jià)、標準制定以及監管等各方面也有異于一般食品。在《食品安全法》草案起草的過(guò)程中，不少專(zhuān)家委員就一直建議對保健食品區分對待，并制定具體管理辦法。因而，2007年12月26日《食品安全法（草案）》正式提交十屆全國人大常委會(huì )首次審議時(shí)，并沒(méi)有專(zhuān)門(mén)條款提及保健食品。
記者在中國人大網(wǎng)上看到，在2008年4月20日公開(kāi)征集意見(jiàn)的《食品安全法(草案)》中，與此前的《食品衛生法》相比，在食品定義中修改了關(guān)于藥食同源的表述，增加了“食品……可以添加按照傳統既是食品又是中藥材的物質(zhì)”的內容，但未針對“保健食品”提出任何要求。
2008年8月25日，在全國人大常委會(huì )第二次審議《食品安全法（草案）》時(shí)，草案中仍沒(méi)有提及保健食品這個(gè)概念。但保健食品的監管，此時(shí)已成為全國人大常委會(huì )組成人員關(guān)注的熱點(diǎn)。8月26日上午，在審議《食品安全法（草案）》的十一屆全國人大常委會(huì )第四次會(huì )議分組會(huì )上，全國人大常務(wù)委員會(huì )委員卓新平的發(fā)言引人關(guān)注。卓新平委員認為，現在市場(chǎng)上流行著(zhù)各種各樣的保健品，包括國際市場(chǎng)上流入的，這些保健品的價(jià)格昂貴，甚至比藥品的價(jià)格都要貴。保健品在宣傳中往往是強調藥用效果，以吸引消費者花很大的價(jià)錢(qián)來(lái)購買(mǎi)，但是在包裝上又明確寫(xiě)的屬于食品，不在藥品的管理范圍內。對這類(lèi)產(chǎn)品的監管，目前《食品安全法（草案）》在這方面不是非常明確，建議要么有專(zhuān)門(mén)的保健品立法，要么在食品安全立法方面有特別的強調。
2008年10月23日，全國人大常委會(huì )第三次審議《食品安全法（草案）》，余波未平的三鹿奶粉事件讓這部本就備受關(guān)注的法律草案，成為焦點(diǎn)中的焦點(diǎn)。審議結果是對草案做出了風(fēng)險監測、安全標準、添加劑監管、召回制度等八個(gè)方面的修改。而對保健品監管也將出臺更嚴格規定，原因是一些全國人大常委會(huì )組成人員提出，現在保健食品存在很多問(wèn)題，將保健食品按一般食品管理是不夠的，還應作出更為嚴格的規定。就此，保健食品終于可以進(jìn)入《食品安全法（草案）》的“篇章”了。
2009年2月25日，全國人大常委會(huì )第四次審議《食品安全法（草案）》時(shí)，委員們發(fā)現草案對保健食品監管增加了一條規定：“國家對聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴格監管。有關(guān)監管部門(mén)應當依法履職、承擔責任。具體管理辦法由國務(wù)院規定?！?草案還對保健食品做了針對性規定：“聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品不得對人體產(chǎn)生急性、亞急性或者慢性危害，其標簽、說(shuō)明書(shū)不得涉及疾病預防、治療功能，內容必須真實(shí)，應當載明適宜人群、不適宜人群，功效成分或者標志性成分及其含量等；產(chǎn)品的功能和成分必須與標簽、說(shuō)明書(shū)相一致?！边@是保健食品首次被納入《食品安全法（草案）》，而草案中有關(guān)保健食品的這一規定就是正式通過(guò)的《食品安全法》第五十一條。
《食品安全法（草案）》最初提交審議時(shí)沒(méi)有提到保健食品，而第四次審議時(shí)又加入了這個(gè)概念。針對這一變化，全國人大常委會(huì )法工委行政法室主任、《食品安全法》起草有關(guān)負責人李援介紹說(shuō)，保健食品實(shí)際上也是食品，《食品衛生法》把它叫做“具有特定保健功能的食品”。這種保健食品能夠有效地促進(jìn)人體機能的提高，但是它和藥品一個(gè)最根本的區別，是藥品具有藥理作用，能治病，而保健食品沒(méi)有藥理作用。最初的《食品安全法（草案）》，準備把保健食品當作普通食品，采取相同的監管方式，后來(lái)向全社會(huì )征求意見(jiàn)時(shí)，有相當一部分意見(jiàn)提出把保健食品在《食品安全法》中單獨寫(xiě)出來(lái)。其中一個(gè)理由就是，我們國家的保健食品占60%以上含有中藥成分，很多企業(yè)夸大其保健功能，甚至宣稱(chēng)有治療作用，然后牟取暴利，所以法律需要監管保健食品，消除這個(gè)領(lǐng)域的無(wú)序狀態(tài)。而全國人大常委會(huì )委員汪光燾認為，這些針對性的變化順應了民心、體現了民意。
“這個(gè)市場(chǎng)顯得很混亂，國家規范了好多次。所以我覺(jué)得將保健食品寫(xiě)進(jìn)《食品安全法》很重要，明確由誰(shuí)來(lái)管，今后怎么去做，對保健食品行業(yè)的健康發(fā)展具有重要意義?！敝袊r業(yè)大學(xué)食品科學(xué)與營(yíng)養工程學(xué)院院長(cháng)羅云波如是說(shuō)。
當下，針對我國保健食品市場(chǎng)混亂無(wú)序的現狀，一些監管人員將其歸咎于保健食品監管法律法規缺失造成的，然而記者翻閱相關(guān)資料發(fā)現：1995年10月底開(kāi)始實(shí)施的《食品衛生法》首次明確將保健食品納入管理范疇；1996年6月初開(kāi)始實(shí)施的《保健食品管理辦法》，結束了營(yíng)養功能性食品準入無(wú)法可依的混亂局面；1999年《保健食品良好生產(chǎn)規范》施行，使我國保健食品從此走出“一口大鍋兩口缸三四個(gè)人來(lái)分裝”的生產(chǎn)局面。據統計，截至2007年12月，我國共出臺保健食品相關(guān)法規120多部，涵蓋產(chǎn)品注冊、GMP認證、執行標準、生產(chǎn)許可、經(jīng)營(yíng)許可、廣告審查、市場(chǎng)監管、進(jìn)出口管理等多個(gè)方面。其中《保健食品注冊管理辦法（試行）》、《保健食品良好生產(chǎn)規范》、《保健食品廣告審查暫行規定》等成為保健食品行業(yè)指導性文件。
“這些法規政出多門(mén)，缺乏監管力度，再加上從2003年起，我國取消了所有藥‘健’字批準文號，保健食品被劃分為藥品或是食品，相關(guān)法律法規卻沒(méi)有進(jìn)行同步調整，這就造成保健食品概念模糊，沒(méi)有形成完整的保健食品監管法律體系?！睍r(shí)刻關(guān)注保健食品法規變化的江西省鉛山縣食品藥品監管局稽查人員彭凱告訴記者，《食品安全法》規定，國家對聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴格監管；有關(guān)監管部門(mén)應當依法履職、承擔責任；保健食品的具體管理辦法由國務(wù)院規定。這些規定為保健食品立法指明了方向，有利于進(jìn)一步完善保健食品監管法規體系。
“保健品本來(lái)就是一個(gè)食品，卻被許多廣告主有意無(wú)意地當成藥品來(lái)賣(mài)，價(jià)格奇高到很不正常的地步，此次《食品安全法》對聲稱(chēng)具有特定保健功能的食品實(shí)行嚴格監管，是民心所致?！敝袊嗣翊髮W(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院副院長(cháng)鄭風(fēng)田教授說(shuō)，保健食品已經(jīng)發(fā)展成為一個(gè)相當規模的產(chǎn)業(yè)，需要從法規層面對其實(shí)施比普通食品更加嚴格的、有針對性的規范。
雖然《食品安全法》中明確提及保健食品的只有一個(gè)條款，但中國保健協(xié)會(huì )秘書(shū)長(cháng)徐華峰認為，除此之外，該法至少還有四個(gè)涉及保健食品的條款：一是明確國務(wù)院設立食品安全委員會(huì )。這一規定有利于各監管部門(mén)各司其職、分段管理，統一協(xié)調，在職責分明的同時(shí)也有利于突發(fā)事件的應急處理。二是對保健食品監管從嚴。保健食品行業(yè)的問(wèn)題主要是夸大宣傳，行業(yè)門(mén)檻低，企業(yè)良莠不齊，眾多小作坊式的公司沒(méi)有或者很少在科研上投入，心思都用在炒作概念、夸大功效上，導致消費者失去信任?！妒称钒踩ā诽貏e明確，要對食品添加劑加強監管：“食品添加劑應當在技術(shù)上確有必要且經(jīng)過(guò)風(fēng)險評估證明安全可靠，方可列入允許使用的范圍，嚴禁往食品里添加目錄以外的物質(zhì)”。保健食品可以添加的物質(zhì)有明確規定，但添加違禁藥物的現象屢禁不止，如果不從源頭上嚴格監管，保健食品信譽(yù)危機就很難消除。三是社會(huì )團體、明星代言必須負連帶責任。